靖毕律师事务所

翁 羽

    [内容摘要]：近年来，群众信访和有关部门处理涉法信访中出现了一些新问题、新情况，呈现出一些新特点，全国各级党委政府逐渐引入律师参与处理涉法信访工作机制。本文从涉法信访的概念、特点，当前涉法信访的形势和存在的主要问题，律师参与处理涉法信访的现实意义及依据，律师参与处理涉法信访的主要工作职责等方面谈点粗浅的认识。

关键词：信访   涉法信访  律师  参与

一、涉法信访的概念及其特点

信访工作是具有中国特色的政治制度，是构建建设社会主义和谐社会的基础性工作^①，《信访条例》第二条规定：信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。而涉法信访是涉及法律关系的调整、法律责任的承担以及刑事、民事、行政、仲裁各类案件处理的信访；具体是指那些已经或应当由行政机关和司法机关受理或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于行政机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉或者寻求法律程序之外的请愿活动。

涉法信访主要有以下特点：一是涉及法律问题。个案所涉的法律问题包括实体法、程序法的适用，证据的采信、执行纠纷等问题。二是涉及司法机关及行政执法部门。个案涉及到的部门和人员一般是办案单位及其工作人员；三是涉及案件结果不公正。信访人一般都反映涉法个案有失公正，办案人员徇私枉法处理案件。四是司法机关或执法部门已经办结的案件，或者未能进入相关程序的案件。涉访的个案，一般都是由司法机关或执法部门已经裁判或处理，并已发生法律效力的案件，也有一部分是应当进入相关程序而未能进入的案件。五是上访主体广泛。上访主体不仅有工人、农民等传统习惯上的信访群体，而且有城市拆迁户、机关分流人员、私营企业主等带有时代特色的信访群体；既有残疾人员、丧失劳动能力者等社会弱势群体，也有军转干部、复退军人等特殊群体。六是内容广泛。反映的内容不仅涉及城镇规划、社会保障、劳资纠纷、林地权属、合同纠纷、刑事判决，而且涉及的领域不断扩大，触及的层面不断加深，既有家庭矛盾、邻里争端，也有社会管理、公共职责、经济利益、体制改革等方面的内容。七是方式偏激。信访人通过集资、串联、聚会等形式组织集体上访，跨地区、跨部门串联聚集上访的现象不断增加^②

二、当前信访形势和存在的问题

国务院法制办公室负责人就新的《信访条例》颁布施行答记者问时指出，随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，群众信访出现了许多新情况、新问题：信访总量上升，群众越级走访增多；信访反映问题集中，多数涉及群体性利益，上访呈现出反复性、组织化等新特点，跨地区、跨部门的串联聚集上访越来越多；信访方式有时比较激烈，冲击接待场所，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞铁路、公路交通等破坏社会公共秩序和信访秩序的行为时有发生。

当前，制约信访工作的主要问题是：信访渠道不够畅通，有的地方或部门对信访人员反映的问题推诿塞责，拦截、阻碍群众正常信访，导致矛盾最后上交；信访问题处理层层转交，只转不办，责任不清，效率低下，造成矛盾堆积；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访的问题的违法行政行为缺乏追究机制；对新出现的破坏信访秩序的行为，处置力度明显不足，从侧面助长了部分上访人无理缠访、非法滥访的气焰，同时也给一些别有用心的人假借信访之名以达到其不可告人之目的以可乘之机。

三、律师参与处理涉法信访的现实意义及依据

目前，针对涉法信访的新形势及存在问题，全国很多地方的各级党委、政府，在处理涉法信访工作中，已经开始引入律师参与处理涉法信访这一工作模式。那么律师参与处理涉法信访的现实意义及其依据是什么呢？

律师参与处理涉法信访，为群众解决法律救济能力缺失问题具以下现实意义：

1、有利于将涉法信访纳入法制轨道，促使政府依法行政，维护司法的权威性。法治社会的含义之一是法律在规范社会秩序、调整社会利益冲突中有着至高无上的地位，国家的各种行政权都必须在法治的轨道上进行，不能以政代法^③。但在涉法信访处理中，作为国家行政权的涉法信访处理权都有临时或者永久取代司法权的趋势。几乎所有的涉法信访事项都有法律上的救济途径：公民不服行政行为的可通过行政复议、行政诉讼解决，犯罪行为可通过国家或自诉人启动刑事诉讼来解决，民事纠纷可通过仲裁或民事诉讼解决。但客观现实是大量的涉法信访事项没有进入司法程序或者没有穷尽司法程序。律师的积极介入，可以将涉法信访工作重新纳入法治轨道，从而树立司法的权威性。现阶段社会立法中一些利益冲突、矛盾对立具有时代的必然性，因此，客观上要求我们注重运用法律手段，充分发挥法律的调节、规范、惩戒、保护的功能，依法妥善处理好涉法信访纠纷^④。由律师参与信访能够最大限度发挥其专业优势，确保涉法信访案件尽快、合理、合法的解决。而且，通过律师提供的法律意见，不仅能督促行政机关提高依法行政的水平，还能在接访过程中发现一些热点、难点问题的症结，有的放矢地向政府部门提出解决问题的司法建议和对策，使得有些信访问题标本兼治，最终从源头上减少此类信访案件的发生。

2、有助于缓解上访群众的对立情绪，有效化解矛盾，维护社会稳定。涉法信访的对象、事由往往涉及国家机关和国家工作人员。在一部分群众来看，作为行政机关的信访部门在处理涉法信访事项时往往有失偏颇，充当“裁判员”和“运动员”双重角色。因此，群众对司法机关、执法部门的对立不满情绪和不信任心态是根深蒂固的，一时难以消除，而律师作为一种非官方的社会法律服务中介力量所具有的专业性和客观上中立于信访群众、信访机关、司法机关的立场，完全可以毫无顾虑地公开处理涉法信访案件，律师对涉法信访案件的分析意见易被上访群众认可采纳。况且，律师是无偿提供法律帮助，信访群众无需支付对价就能满足自己的需求，所以，信访群众对律师的建议会由衷的相信。律师通过其耐心的法制宣传和疏导工作，可以有效缓解上访群众对行政执法机关、司法机关的对立情绪，增强其对法律的服从性，减少闹访、重复上访和群体性事件的发生，从而为政府减轻压力。因此，律师参与涉法信访，将信访部门的智能优势和律师的职业优势有机地结合起来，在信访群众和信访部门之间真正起到“减压阀”的作用^⑤，提高涉法信访的公信力，维护社会稳定。

3、有助于维护信访群众的合法权益，提高律师的政治地位，树立律师的良好社会形象。信访制度的设立旨在保持政府同人民群众间的密切联系，保障我国《宪法》赋予公民的申诉信访权。律师积极介入涉法信访事项可以减少群众信访的盲目性和被动性，正确引导群众依法实现自己的合法诉求，切实维护其合法权益。而且既可以减少群众盲目信访造成的人力、物力的浪费，也直接减少政府处理涉法信访的成本。最近几年，各地律师以积极投身涉法信访的法律实践已经证明：律师在促进司法公正、维护弱势群体利益、为信访人无偿提供法律服务、促进政府依法信访工作等方面的不可替代性和法律权威性，扩大了律师的社会形象面，提高了律师的政治地位，增强了律师的社会责任感，树立起了律师的社会形象，取得了一定的社会效益。

《律师法》第一条指出，律师的社会责任是：维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施。第二条：律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。律师参与处理涉法信访所履行的也正是其社会义务。这是律师参与处理涉法信访的法律依据。此外，涉法信访覆盖面广，牵涉人员多，处理难度大，需要各方面的法律专业知识和相当的政策水平，处理不当足以影响社会稳定。律师掌握了较为丰富的法律知识，又属于社会中介机构，构成了律师参与处理涉法信访的现实基础。

四、律师参与涉法信访的主要工作职责^⑥

1、为信访群众解答法律问题，提供咨询意见。律师参与处理涉法信访，要为法律知识比较欠缺的信访群众解答相关法律问题，把法律语言转化为生活语言，为信访群众提供深入浅出的咨询意见，避免信访群众走弯路。

2、对需要通过司法程序或者仲裁、行政复议解决的信访事项，告知和引导信访群众向有关司法机关申诉或者向仲裁机构和有关行政机关申请仲裁或行政复议，帮助信访群众通过正常的法律渠道依法解决。

3、接受信访部门的委托，参与重大疑难信访案件的法律论证，提出法律建议。有的重大疑难信访案件涉及新旧法律法规及不同的时期、不同阶段的政策问题，甚至有部门法规、规章的冲突和衔接等疑难问题。接受信访部门委托后，律师应当充分发挥其法律知识丰富和法律素养较高的优势，对这些案件进行法律论证，向信访部门提出法律建议，为处理信访案件的机关及决策部门当好参谋。

4、对信访人进行法制宣传教育，协助有关部门对无理上访人员做好息诉息访工作。律师进行法制宣传是律师肩负的重要职责，律师在参与涉法信访工作中对信访人员进行法制宣传教育，更具有针对性，律师运用自己丰富的法律知识为上访人员提供法律咨询的同时，说服无理缠访的人员息诉息访，其效果比司法机关、行政机关的工作人员解释更容易被上访人员接受和采纳，从而达到协助有关部门做好息诉息访工作的目的。

5、对符合法律援助条件的信访群众引导其按规定的程序申请法律援助。为困难群众提供法律援助是律师义不容辞的义务，也是司法机关的义务。有的信访人员因经济困难，交不起诉讼费，请不起律师，又不懂申请法律援助程序，转而进行信访。律师在参与涉法信访工作中发现此类情况时，应当引导和帮助其按规定程序申请法律援助，通过正常的法律程序解决问题。

注释：1、中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组：《从信访工作中存在的突出问题看和谐社会建设的难点重点》，载《中国党政干部论坛》2007年第3期。

2、丁颖文：《解决涉法涉诉信访问题的几点定思考》来源：北国网，2006－4－10

3、王亲生、汤开清、王铁军、陈伟：《健全律师参与处理涉法信访程序机制》，载《中国律师》2007第一期。

4、龙文高：《湘西州律师参与信访工作的思考》，来源：湘西司法行政网2006年12月1日。

5、林世钰：《完善律师参与处理涉法信访程序》，载《检察日报》2007年3月10日。