赵  永  康

中创联律师事务所律师

内容摘要

目前我国环境与发展的矛盾十分突出，环境对经济增长的约束不断加大，环境污染和生态破坏日趋加剧，环境侵权明显。环境保护是全民的事业，需要全社会的共同努力，同时环境保护也是一个综合的社会系统工程，需要系取行政、经济、司法等法律手段，方可达到保护环境的目的。为有效保护公众的环境权益，维护国家环境利益和社会公共环境利益，结合中国国情，必须加强环境司法救济，切实保护环境权，尽快建立健全环境公益诉讼的法律制度，形成配套完善的环境违法制裁机制，方可有效保护好环境和资源，实现环境、经济、社会的协调发展。环境公益诉讼是实现环境权的重要的法律规范。环境公益诉讼制度具有保护公权的性质、不特定主体、可针对一般民事主体，也可针对行政主体、预防补救功能、非独立诉讼类型，可依附在民事或者行政诉讼程序中采用等显著法律特征。建立健全环境公益诉讼法律制度非常重要且紧迫。我国应借鉴国外成熟完善的环境公益诉讼制度，建立及健全结合我国国情而行之有效的环境公益诉讼法律制度。充分发挥律师在环境公益诉讼中的重要作用，积极维护国家、社会和公众的环境权益。

为有效保护公众的环境权益，维护国家环境利益和社会公共环境利益，根据中国国情，必须加强环境司法救济，切实保护环境权，尽快建立健全环境公益诉讼的法律制度，形成配套完善的环境违法制裁机制，方可有效保护好环境和资源，实现环境、经济、社会的协调发展。环境公益诉讼是实现环境权的重要的法律规范。环境公益诉讼制度具有保护公权的性质、不特定主体、可针对一般民事主体，也可针对行政主体、预防补救功能、非独立诉讼类型，可依附在民事或者行政诉讼程序中采用等显著特征。建立健全环境公益诉讼法律制度的必要性。是加强依法治国，建设社会主义法治国家的需要；是有效保护国家环境权益及社会公共环境权益的立法需要；是保护国家环境权益和社会公共环境权益及不特定多数人权利主体利益的需要；是加强环境法制建设，促进环境保护执法深入开展的需要。充分发挥律师在环境公益诉讼中的重要作用，积极维护国家、社会和公众的环境权益，提高律师在环境公益诉讼法律意识的急迫性。本文试从提高环境公益诉讼的含义、法律特征、必要性，国外环境公益诉讼制度，以及律师在环境公益诉讼的作用等法律问题作一初探。

2007年12月27日，全国首家环境保护法庭贵州省清镇市法院环境保护法庭审结一起贵州首例环境公益诉讼案件一原告贵阳两湖一库管理局诉被告贵州天峰磷化工有限公司停止环境侵权，排除污染妨碍，消除影响环境保护案件，法院判令排污企业贵州天峰磷化工有限公司停止磷石膏尾矿库废渣场的使用，并于3个月内采取相应措施，排除磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍，消除对环境的影响。

被告贵州天峰磷化工有限公司在未修建相应配套环保设施的磷石膏尾矿库废渣场，堆放磷石膏废渣的行为，严重污染羊昌河流域，导致总氮及总磷严重超标，直接危及红枫湖饮用水源的安全，严重侵害了库废渣以下羊昌河流域附近居民及将红枫湖作为重要饮用水源的广大民众利益，其行为均构成环境侵权。

红枫湖是贵阳市百万人民的饮用水源，在不特定人群遭受环境污染侵害情况下，为维护广大民众利益和国家及人民的环境权益，2007年12月贵阳两湖一库管理局作为依法保护管理红枫湖饮用水源的具有社会公共职能的政府职能部门，该局作为原告向法院提起环境公益诉讼，以寻求法律救济及保护。2007年12月27日，贵州清镇市环保法庭作出准予原告要求贵州天峰磷化工有限公司停止其磷石膏尾矿库废渣场对环境侵害的判决。2008年6月，贵阳两湖一库管理局申请法院执行，该公司主动拆除了磷胺生产线，彻底消除了对红枫湖的污染危害。贵州首例环境公益诉讼的发生，必将引发国家机关、企事业单位及公民为维护国家及人民的环境权益，促进社会经济可持续发展，而日趋增多的提起环境公益诉讼，这给我国律师施展才华提供了更多的平台及空间。

一、环境公益诉讼的含义父及其法律特征

公益诉讼，在古罗马时期就己产生，它是与私益诉讼区分而言的。私益诉讼是保护公民个人权利的诉讼，仅限于特定人才方能提起。公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，单位及个人是公共社会的组成部份，有享受公共利益的权利，当公共利益受到侵犯时，公众享受公共利益的权利也受到侵害，按有权利必然有救济的原则，保护社会公共利益的诉讼制度便应运而生。

环境公益诉讼（泛指广义的）是指任何组织和个人根据法律法规的授权，对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的违法行为，有权向人民法院起诉，由人民法院依法追究环境违法者的法律责任的法律规范。环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，且以处理环境违法行为的活动。

环境权是伴随着环境污染和生态破坏日趋加剧，以及环保运动的兴起而出现的，根据联合国《人类环境宣言》、《里约环境与发展宣言》及众多的国际环境保护公约条约的规定，环境权是指人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，人类应享有以自然相和谐的方式过健康而富有成果生气的生活权利。对此，世界各国己经普遍认可并提倡人类享有在优美环境中生活的环境权益，作为一种基本人权在各国的宪法和环境保护基本法中得到体现，显然，环境权是一种公共权益，明显具有在程序上的参与权和请求权。环境公益诉讼是实现环境权的重要法律规范。

环境公益诉讼制度应具有下列显著的法律特征：

㈠、保护公权的性质。环境公益诉讼维护的是国家环境权益、社会公共环境权益，而不是仅仅保护个人、法人及其他组织的环境权益；

㈡、不特定主体。环境公益诉讼可以由社会全体成员提出。由于环境与社会每一个成员休戚相关，违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的直接受害人或者是无直接利害关系人，均可以提起环境公益诉讼；

㈢、环境公益诉讼可以针对一般民事主体，也可以针对行政主体。

个人、法人及其他组织在社会经济活动中，污染环境及破坏生态造成损害的，可成为环境公益诉讼的对象。行政机关作为国家环境权益、社会公共环境权益的维护者，由于玩忽职守或不负责任，不履行法定职责，对环境及生态造成严重损害后果的，以及国家推行以牺牲环境及生态，换取局部经济利益的错误规划计划政策，严重损害环境及生态的，行政机关也可作为环境公益诉讼的对象。

㈣、预防补救功能。环境公益诉讼的目的在于保护国家环境权益、社会公共环境权益，具有预防环境损害，补救环境损害的功能。由于环境及生态造成严重损害后，其采取恢复和治理的补救措施往往需要耗尽大量的人力、财力、物力，有时仍于事无补，无可挽救。所以只要存在发生或者可能发生环境及生态严重损害的潜在危害，便可以提起环境公益诉讼，而不是把发生环境及生态严重损害后果作为提起环境公益诉讼的实质要件； 

㈤、环境公益诉讼并非独立诉讼类型，可依附在民事或者行政诉讼程序中采用。因此，环境公益诉讼可在民事诉讼程序中采用，也可在行政诉讼程序中采用。

二、国外成熟完善的环境公益诉讼制度

当今世界大多数发达国家都建立有较完善成熟的环境公益诉讼制度，切实有效保护了国家、社会和公众的环境权益，其理论及实践相当丰富，可供借鉴我国建立符合国情的环境公益诉讼制度。

美国的法律制度体系中，环境公益诉讼称为公民诉讼，最早出现在美国1970年的《清洁空气法》，其中规定了任何公民都可以自己名义对政府行政机关公司企业社会组织及个人依法提起诉讼。尔后，美国相继制定的《清洁水法》《噪声控制法》等环保法律中均制定了环境公益诉讼的规定，这些实体法与《联邦地区民事诉讼规则》相关规定，共同构成了一整套较完整的环境公益诉讼制度。

大陆法系国家则确立了检察官提起环境公益诉讼的法律制度。德国《联邦法院法》规定了检察官代表人制度，由检察官作为公共利益的代表人向法院提起包括环境公益诉讼在内的各项公益诉讼。

在法国，检察官以代表社会的名义，以主当事人或从当事人的名义参加环境公益诉讼。

英国实行的是检察总长提起环境民事公益诉讼制度。环境公益诉讼可由检察总长直接提起，也可应单位及个人的要求，对违法行为以公法的名义保护私法而提起诉讼，诉讼启动后，可由单位及个人以检察总长名义进行环境民事公益诉讼活动。

在日本，包括环境公益诉讼在内的各项公益诉讼称为民众诉讼，对此，日本制定的行政案件诉讼法就有相关规定，民众诉讼是指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格的身份提起的诉讼，是作为行政案件的一种形式。

三、建立健全环境公益诉讼法律制度的必要性

由于环境具有整体性、共有性的特点，以及环境侵害行为所具有在一定区域的公害性，所以，行为人实施侵害环境权的行为，实际上是对社会公共环境权益的侵犯。目前，现有中国的诉讼制度对保护公民的环境权不尽如人意，司法体制中还没有恰当的救济制度，现有诉讼制度对环境权的保护还存在诸多不足，环境公益诉讼的法律制度尚未得到认真建立健全，致使人民法院对此类案件的受理及审判存在盲区，对侵犯环境权益的违法行为束手无策，使环境违法行为得不到有效遏制，公民的环境权不能得到有效的保护，严重影响到国家环境保护法律法规的贯彻实施、法律尊严及权威。

在我国及时建立及健全完善的环境公益诉讼的法律制度，非常必要，且有重要的意义。

㈠、    是加强依法治国，建设社会主义法治国家的需要

我国要建设社会主义法治国家，必须要建立建立完善的公益诉讼的法律制度，以保护国家权益及社会公共权益，特别是推进社会进步，促进社会主义民主法治建设，而环境公益诉讼是公益诉讼中的重要内容。我国要坚持环境保护基本国策，保护好环境和资源，充分保护国家、社会和公众的环境权益，则必须尽快建立健全环境公益诉讼的法律制度，从司法诉讼程上确立环境公益诉讼的法律地位，这样才能通过环境公益诉讼，切实有效保护国家环境权益及社会公共环境权益，以保证我国社会经济全面协调发展，走可持续发展之路。

㈡、是有效保护国家环境权益及社会公共环境权益的立法需要

目前，中国对侵害国家环境权益及社会公共环境权益的违法行为，大量的是追究违法者的环境行政责任，给予行政处罚，少量的追究环境刑事责任，很难追究环境民事责任。有的环境违法者肆意侵害国家环境权益及社会公共环境权益，而无法追究其环境民事责任，造成无法可依的尴尬境地；环境污染损害的受害人在向致害人提起污染损害赔偿的环境民事诉讼时，人民法院保护的对象仅仅是个别的，保护的范围也非常局限，这祥使大量的国家环境权益及社会公共环境权益不能得到保护，极大损害国家权益及社会公共权益；环境污染损害的受害人在向致害人提起环境民事诉讼时，还必须是本案直接的利害关系人，否则人民法院不予受理；侵害或者可能侵害国家环境权益及社会公共环境权益的违法行为，不涉及特定的个人、法人或其他组织的人身或财产时，便无法追究环境违法者侵害或者可能侵害国家环境权益及社会公共环境权益的违法行为等等。

显然，我国现行的法律规定，对充分有效保护国家环境权益及社会公共环境权益存在诸多弊端及法律空白，是不能有效保护国家环境权益及社会公共环境权益。

㈢、是保护国家环境权益和社会公共环境权益及不特定多数人权利主体利益的需要。

环境违法者侵害或者可能侵害国家环境权益及社会公共环境权益特定的个人、法人或其他组织的主体利益，或者不特定多数人的利益，因此，法律保护的对象不仅局限于特定的主体利益，对于不特定多数人权利主体的利益，法律也应予以保护。

目前，我国环境污染损害的环境公害事件时有发生，一个厂或数个企业向环境的严重排污行为所造成的环境公害，可使某区域的大气环境质量急剧下降，足以酿成成千上万人中毒的严重后果；可使某流域的水质恶化，而使数十万人无法饮用，这些工厂或企业己经侵害国家环境权益及社会公共环境权益，侵犯了不特定多数人权利主体的人身及财产利益，由于没有建立健全环境公益诉讼的法律制度，要追究这些工厂或企业实施的侵害国家环境权益及社会公共环境权益的违法行为是非常困难的。建立健全环境公益诉讼的法律制度，则可有效保护国家环境权益和社会公共环境权益及不特定多数人权利主体的利益。

㈣、是加强环境法制建设，促进环境保护执法深入开展的需要。

目前，我国环境与发展的矛盾十分突出，主要污染物排放总量大，环境污染和生态破日趋加剧，由于中国环境保护法律法规及其环境保护监督管理的手段和措施比较软弱，环境保护的长效机制和统一有效的环境监管体制尚未形成，环境保护行政执法很难真正到位，要切实保护好环境及资源，则必须采取有力的行政、经济、法制等手段及措施，特别是要加强环境司法救济手段，建立健全环境公益诉讼的法律制度，方可使环境保护行政主管部门履行职责，维护国家环境权益及社会公共环境权益，使环境保护行政执法真正到位。

目前，我国环境保护行政主管部门的环境保护行政执法，主要大量的是查处环境违法行为，追究当事人的行政法律责任，给予环境违法者以行政处罚。而对于追究侵害国家环境权益及社会公共环境权益违法行为的环境民事法律责任，主要是由特定的直接遭受环境污染损害的当事人，依法向人民法院提起环境民事诉讼来实现。若环境违法者实施的行为己触犯刑律，构成犯罪，则由环境保护行政主管部门移送司法机关或由司法机关界入提起公诉，追究犯罪嫌疑人的环境刑事法律责任。显然，当事人实施了侵害国家环境权益及社会公共环境权益的违法行为，且其违法行为又未触犯刑律，要依法追究当事人环境民事法律责任，按我国现行法律规定，那只能由特定的直接遭受环境污染损害的当事人，依法向人民法院提起环境民事诉讼，方可能追究其环境民事法律责任。

对此，仅有极少数人享有诉权，其他任何公民、、法人或其他组织均无诉权。这时仅有靠追究其环境行政法律责任，来制止侵害环境权行为或处以经济处罚，而无法让更多的受害人得到民事法律的救济，此时，环境保护行政主管部门或其他对环境有监督管理权的部门作为代表，则有责任提起环境公益诉讼。

四、充分发挥律师在环境公益诉讼中的重要作用，积极维护国家、社会和公众的环境权益。

我国律师在维护法律的正确实施，促进国家经济建设和民主法制建设，依法冶国，维护社会主义市场经济秩序，推进社会文明进步，维护社会的公平和正义等方面正在发挥重要作用，是我国社会主义现代化建设和民主法制建设的重要力量。同样，为维护国家、社会和公众的环境权益，作为我国的法律专业人员，应积极参与环境公益诉讼的各项法律事务，充分发挥律师在环境公益诉讼中的重要作用，为保护和改善环境，促进我国社会经济全面协调及可持续发展，律师必将成为我国公益诉讼的主要力量，并在环境公益诉讼中大有作为。

㈠、树立维护司法公正及社会公平正义思想，在环境公益诉讼中，无私无畏的维护国家、社会和公众的环境权益。

中国律师的天职就是要维护法律的正确实施，维护司法公正及社会的公平正义。在环境公益诉讼中，国家、社会和公众的环境权益代表了国家及公众的根本利益，我国律师在最大范围内维护其环境权益，就是代表了国家及公众的根本利益。在环境公益诉讼中，树立维护司法公正及社会公平正义思想，是认真维护国家、社会和公众环境权益的思想基础，只有身担正义，主持公道，维护司法公正及社会公平正义，这样才会不畏强权，拼博奋斗，无私无畏的维护国家、社会和公众的环境权益。

㈡、积极参与环境公益诉讼的立法活动，建立健全环境公益诉讼法律制度。

目前，现有我国的诉讼制度对保护公民的环境权不尽如人意，司法体制中还没有恰当的救济制度，现有诉讼制度对环境权的保护还存在诸多不足，环境公益诉讼的法律制度尚未得到认真建立健全。对此，我国己着手对在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改，并增加确定公益诉讼的法律制度。随着环境公益诉讼法律制度的建立健全，中国环境和资源保护的法律法规也要经修改增加确定环境公益诉讼的司法救济手段，对此，积极参与环境公益诉讼的立法活动，将有助于进一步了解熟悉和掌握环境公益诉讼法律制度。

㈢、积极主动参与环境公益诉讼的各项法律事务，提供优质法律服务。

律师作为社会公共环境权益的维护者，律师可以利用其自身的法律专业知识优势，保障社会公共环境权益不受公权力的侵蚀，实现社会群体利益的最大化。

律师应积极主动参与环境公益诉讼的各项法律事务，包括调查了解环境违法者侵害或者可能侵害国家环境权益及社会公共环境权益的事实及证据、环境公益诉讼的法律咨询、环境公益诉讼状的撰写、环境公益诉讼案件受理、参与人民法院对环境公益诉讼案件的审理及裁判、参与人民法院对己发生法律效力的环境公益诉讼案件判决的执行等多项法律事务。在律师代理环境公益诉讼中的多项法律事务服务中，律师必须坚持以事实为根据，以法律为准绳原则，提供正确优质的法律服务，在最大限度范围内，依法维护当事人的合法权益。
    ㈣、律师参与环境公益诉讼，可纠正政府或政府部门不履行职责，制订实施损害环境和资源的计划规划及重大决策。

政府或政府行政机关作为国家、社会和公众环境权益的维护者，有时在个体或局部经济利益驱使下，牺牲环境和资源为代价，不履行保护环境和资源的职责，作出了有损国家、社会和公众环境权益的计划规划及重大决策。这些政府或政府行政机关也应作为环境公益诉讼的对象，依法追究其法律责任。

律师通过提起环境公益诉讼，可以纠正政府或政府部门不履行职责，损害社会整体利益，制订实施错误的损害环境和资源的计划规划和重大环境决策。2005年6月，南京市就发生了一起两位律师状告南京市政府修建中山陵观景台损害中山陵景区整体风格的案件，但由于我国的公益诉讼制度还不健全以及行政权干预司法等多重因素，至今该案件尚未被南京市中级人民法院受理。
    ㈤、进一步熟悉掌握环境和资源保护的专业知识、法律法规及相关政策。

由于环境和资源保护的专业性及科学性很强，从事环境公益诉讼的律师，必须认真学习掌握环境和资源保护的专业技术知识，做到既有法律专业知识，又有一定的环境和资源保护的专业知识，在诉讼活动中方可运用自如。同时，环境和资源保护的法律法规及相关政策较多，也需要我们进一步学习和熟悉，以便在环境公益诉讼中有的放矢。

㈥、积极参与环境公益诉讼的学术研究和信息网络交流及其服务

目前，在世界各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都建立有较完善的公益诉讼制度，特别是环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。目前，我国正在建立环境公益诉讼，均有待今后进一步日臻完善，因此，律师应积极参与环境公益诉讼的学术研究和信息网络交流及其服务，不断提高律师自身的业务素质和技术水平，提高环境公益诉讼案件的办案质量。

㈦、积极参与环境公益诉讼的国内及国际交流和合作

目前，在国内己有开展及尚在进行中的环境公益诉讼的案例，但其数量很少，所涉面小，种类不多，有成功的环境公益诉讼案例，也有失败的案例，对此，必须加以认真的总结及研究。对尚在进行中的环境公益诉讼案件，还可协调合作，相互交流。借鉴国外环境公益诉讼的有益作法，对我国环境公益诉讼制度的建立及完善是有益的。

作者简介  赵永康  中创联律师事务所律师

中国律协环境与资源法专业委员会副主任委员  贵州律协环境、知识产权、劳动、行政法专业委员会副主任委员

（2008年0 5月10日撰写  贵州贵阳  邮编550002）

关 健 词  环境权 环境公益诉讼、必要性、特征、律师作用