辅正律师事务所  马涛

【内容摘要】2007年末，两湖一库管理局诉天峰化工公司环境侵权损害纠纷一案在贵州省清镇市人民法院环保法庭开庭审理，并当庭审判，作为贵州省的首例公益诉讼案件，该案引起了社会公众的极大关注，该案开创了国家机关以民事诉讼方式启动环境保护措施的先例，同时也突显了中国司法体制另一面的不足，缺乏公益诉讼的制度。

【关键词】司法体制改革  公益诉讼  民事诉讼  法律责任

侵权案件一般由受害人来起诉侵权人，但是，笔者认为，作为世界上很多国家都已建立起的公益诉讼制度是可以解决这个问题的。关于公益诉讼的定义，一种认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。与之相对应，有人认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律规定的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。本文所指公益诉讼制度主要指后者。

笔者拟以原告贵阳市两湖一库管理局（下称原告）与被告贵州天峰化工有限责任公司（下称被告）环境侵权损害纠纷一案（本文副标题“两湖一库管理局与天峰化工公司环境侵权纠纷案”，下称该案）为例，阐明公益诉讼制度成为我国国家诉讼制度组成部分的当务之急，从而引起立法者对我国司法体制改革的关注。

笔者于2007年12月作为原告代理人，全程参加了该案的诉讼活动，该案在贵州省清镇市人民法院环保法庭审理过程中，电视台、报刊、网络等媒体分别从不同角度对该案所涉事件进行报道，公众对该案所涉事件十分关注。

一、案情简介。

原告系经贵州省机构编制委员会及贵阳市委、市人民政府批准设立的，旨在从事两湖一库（红枫湖、百花湖、阿哈水库）水资源保护及环境保护行政管理工作的贵阳市人民政府直属事业单位，被告系一家生产化肥的化工企业，该企业的磷石膏矿位于平坝县高峰镇（属红枫湖饮用水源保护区范围内），距贵阳市红枫湖上游的羊昌河直线距离约800米左右，被告的该尾矿自上世纪90年代中期投入使用以来，大量高浓度的未经任何处理的废水排入羊昌河，最终流入红枫湖。而红枫湖是贵阳市的重要饮用水源，羊昌河又系上游河流，由于羊昌河水质的严重恶化，污染了作为贵阳市数百万市民饮用水源的红枫湖，危害了广大民众的身心健康。原告作为专门保护红枫湖不受污染的单位，通过包括民事诉讼在内的各种措施保护红枫湖环境责无旁贷。为此，诉请判令被告立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河的环境的侵害，并排除妨碍、清除危险。2008年元月，贵州省清镇市人民法院作出（2007）清环保民初字第1号《民事判决书》，判决被告在本判决书生效之日立即停止其磷石膏库渣场对环境的侵害，即停止该磷石膏尾矿库废渣场的使用，并在2008年3月31日前采取相应措施，排除该磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、清除对环境的危险。该案判决后，原被告双方均未上诉，该判决书已发生法律效力。

该案是本文论述的公益诉讼的典型案例。

二、我国在司法体制改革中建立公益诉讼制度的可行性。

我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务。《民事诉讼法》第十五条规定：机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体和个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第七十七条则明确赋予检察机关对当事人危害国家利益和社会公共利益的行为实施法律监督的权利，即国家、集体财产遭受损害的，人民检察院在提起公诉时可以提起附带民事诉讼。当然这里所说的检察机关所提起的民事公益诉讼应纳入公益诉讼的广义概念范围内，毕竟该条规定限制了检察机关提起民事诉讼的是有一定条件和范围的，即只有在刑事诉讼中，当国家、集体财产受到损害的，检察机关才可以提起附带民事诉讼，要求人民法院判令侵权人承担相应的民事法律责任。检察机关是我国行使专门法律监督职责的司法部门，当国家利益和社会公共利益受到侵害时，检察机关通过法律手段保护该利益是其应尽的义务。既然已经赋予了其一定范围内的民事诉权，那么何不完善该诉权呢﹖只有赋予检察机关完善的诉权，才能避免国家利益和社会公共利益受损害时无人过问的情况出现，毕竟要求所有公民都做到国家、公共利益与个人利益的完美结合，在社会主义初级阶段是不现实的，此种情况下，拥有公权力的检察机关及其他民事主体的积极作为便显得极为重要了！如前所述，宪法赋予了我国人民通过各种途径和形式管理国家、经济、文化和社会事务，那么当国家利益、社会公共利益受到损害时，任何组织和个人都有权选择通过民事诉讼的途径向人民法院提起诉讼。两湖一库管理局作为从事两湖一库水资源保护及环境保护行政管理工作的贵阳市直属事业单位，当然有权选择通过民事诉讼的方式和途径来保护两湖一库的水资源及环境不受任何污染。虽然我国《民事诉讼法》第108条规定了提起民事诉讼的四个条件，但作为一个民事主体，两湖一库管理局有义务，当然也有权提起公益诉讼，这在法理上是与《民事诉讼法》第108条的规定相通的。因此，如果我们可以对民事诉讼中的支持起诉制度加以扩展规定和完善，如规定：国家机关、团体、企业事业单位和公民个人对损害国家利益，社会公共利益和公民民事权益的行为，可以支持受害的单位或者个人向人民法院起诉，当损害国家利益、社会公共利益时，行使相应管理职能的国家机关、团体、其他组织及任何公民个人，均有权直接向人民法院提起诉讼，由人民法院直接追究行为人的法律责任。在如何提起公益诉讼的程序上及实体法律适用方面可以颁布专门的司法解释予以规定，并通过以下几个方面来考虑。首先，为那些真正涉及国家、社会公共利益的权利，比如说环境污染、国有资产流失、证券行业涉及投资者等的权利赋予其可诉权。其次，有权提起公益诉讼的主体可以是检察机关、行使相应管理职能的国家机关等部门、公民个人。再次，可以在人民法院内设立专门的审判法庭审理涉及公益诉讼的案件，在举证责任上可以考虑适用倒置规则，而其余规定可以直接适用现有的民事实体、程序方面的法律规定。因此，建立公益诉讼制度是完全可行的。

三、我国在司法体制改革中建立公益诉讼制度的必要性。

改革开放三十年以来，我国经济体制改革不断深化，为了盲目追求经济利益及地方发展，部分地区出现了大量损害国家利益和社会公共利益的行为，国有资产流失、环境破坏、资源破坏等公害案件日益增多。当这类行为触犯刑律时，公安、检察等机关可以依据刑事法律规范来追究行为人的违法行为；当这类行为违反行政法规时，行政机关也可以依据行政法律规范来对行为人给予行政处罚；但当这类行为既未触犯刑律，又未违反行政法规，或者行政机关因为其他原因怠于、无法行使行政处罚权时，民事诉讼当然成为了追究行为人法律责任的最后途径。我国民事诉讼法只允许有直接利害关系的人提起诉讼，如果没有直接利害关系人，或者直接利害关系人在不知、不愿等情况下未提起诉讼，往往会形成无人起诉的局面，而我国民事诉讼制度又推行不告不理的原则。上述案例中，两湖一库管理局虽然有权依照法律规定对污染两湖一库水资源的违法行为给予行政处罚，但天峰化工公司注册地在安顺市平坝县，两湖一库管理局却只有权处罚贵阳市范围内的行政违法行为，两湖一库管理局在此情况下，只得选择公益诉讼的方式来保护红枫湖水资源不受损害。我国数十年来不仅在经济领域方面取得了令人瞩目的成就，在政治体制改革方面同样取得了许多成就，但由于我国数千年来的封建政治体制及经济体制的制约，我国在法律制度的建设方面距离许多发达国家还有许多差距，包括政府公务人员在内的众多政府部门、企事业单位、公民个人等在法制观念方面显得极为淡薄，许多不依法办事，漠视国家法律的事件层出不穷，人民群众的利益更是没有得到积极地保护。当然这种现状的彻底改变是一个漫长的历史过程，但现在就要开始做我们力所能及的事，这样才能为我国社会主义法制建设打好坚实的基础。通过公益诉讼制度的建立，让人们意识到应对自己的社会上的行为负责，在维护自己的合法权益的时候绝对不能以损害国家、公共利益为代价，以增加社会公众对维护社会公众利益的积极性和参与度，国家机关、政府公务人员在履行职务行为时，除了维护国家之外，更能时刻将维护社会公众利益、一切都要依法办事的法治理念贯彻到每一件具体工作上去。两湖一库管理局在实际工作中，无不把维护广大贵阳市民饮用水源地作为工作的重中之重，坚持一切有法必依、执法必严、违法必究的执法原则，正是基于这样的执法态度，在各级党委、政府和人民法院的大力支持下，我们才会启动了贵州省的首例公益诉讼案件，它所带来的积极影响便是促进人们更加得爱护自己的家园环境。因此，建立公益诉讼制度，授权国家机关、组织或个人，代表国家，以个人的名义提起公益诉讼，不仅弥补了法律制度上的不足，而且能有效地推动我国社会主义法治目标的实现。

四、我国公益诉讼制度的建立符合国际立法的趋势。

公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法有关于公益诉讼（actions.pubcicae populars）和私益诉讼之分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定以外，凡市民均可以提出。到了近代，大陆法系国家（以德国、日本、法国为代表），在民事诉讼中规定了检察机关作为国家的社会利益的代表，对特定的涉及国家、社会公共利益的案件，均有权提起诉讼。如法国1806年《民事诉讼法》规定：检察官可以介入“关于国之安宁之诉，关于官府之诉等涉及国家和社会公共利益等民事案件。”在英美法系中，就有检察官有权代表国家提起民事诉讼，在诉讼中可以作为原告、被告，对判决不服还可以提起上诉。美国的《环境保护法》、《防止空气污染条例》、《防止污染水流条例》则明确赋予检察官对于侵害环境的公众危害案件有民事诉权。而其他民事主有权提起公益诉讼方面也有这样一个案例，即美国联邦议会批准了在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了一亿多美元，当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类，如果大坝最终建成的话，将影响这种鱼的生活环境而导致其灭绝，作为社会组织的某环保组织上诉到最高法院后，法院最终判决停止大坝的建设。在前苏联、东欧等前社会主义国家等地区同样采取了检察机关代表国家提起民事诉讼的制度模式，根据一位马列主义伟人的观点：“我们不承认任何私人的东西，在我们看来，经济领域的一切都属于公法范围。”按照我们的理解，社会主义本身就是一个受外部因素变化、自我变化地辩证过程，虽说这种经济领域的一切都是“公”的观点过于机械的理解社会主义，但毕竟这为建立公益诉讼制度提供了坚实的理论基础。由此可见，在历史上及现在国际经济一体化的形势之下，公益诉讼制度可以也应当成为国家司法制度中一个不可缺少的诉讼制度。

综上，笔者认为，公益诉讼是社会进步的结果，是公众法律意识提高和诉讼文明的标志，符合构建和谐社会的司法理念的要求，应当予以建立及完善。在此，笔者希望两湖一库管理局诉天峰化工公司环境侵权纠纷一案，能够成为一件重要案例，不仅应引起立法者的重视，尽快改革司法体制并建立公益诉讼制度，而且也应当成为众多违法者的经验教训，在发展地方经济时，应在保护环境资源等国家利益、社会公共利益的前提下进行，这样，经济才能与人类协调、可持续发展。

参考文献：

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    2．民事行政检察参考资料[C]

3．郭成伟，外国司法制度概要 江苏：江苏人民出版社 2001 [

4．熊先觉，中国司法制度新论 北京：中国法制出版社 1999